پیشگیری از فساد اداری در پرتو رفع تعارض منافع

فساد پدیده‌ای ویران‌گر است که ساختارهای جوامع را در کلیه سطوح به‌شدت تهدید می‌کند. از‌این‌رو مقابله با فساد یکی از دغدغه‌های اصلی تمام کشورها و سازمان‌های بین‌المللی است. این مسئله به‌خوبی در بیانیه کنوانسیون‌ها و قطعنامه‌های سازمان‌های بین‌المللی مشاهده شده است. فساد را به چهار دسته فساد قانونی، فساد اداری، فساد اقتصادی و فساد سیاسی تقسیم‌بندی کرده‌اند. فساد اقتصادی، اداری و سیاسی موجب ناکارآمدی حکومت‌ها، ایجاد تبعیض و نابرابری، مانع رشد و پیشرفت و محقق نشدن عدالت اقتصادی و اجتماعی، کاهش سرمایه اجتماعی و درنهایت موجب تضعیف و از بین بردن اعتماد عمومی مردم به حکومت‌هاست و به همین دلیل مبارزه با فساد در سال‌های اخیر به یکی از مسائل اصلی اغلب حکومت‌ها تبدیل شده است.

در زمینه عوامل بروز فساد پژوهش‌های متعددی صورت گرفته است که می‌توان آنها را در چهار دسته علل اداری و مدیریتی، علل سیاسی، علل اقتصادی و علل فرهنگی و اجتماعی طبقه‌بندی کرد. از پیامدهای فساد می‌توان افزایش شکاف میان طبقات اجتماعی، افزایش بی‌اعتمادی شهروندان به دولت و نیز به یکدیگر دانست. در سایه فساد، این پندار در بین شهروندان گسترش می‌یابد که کارگزاران دولتی و نخبگان اقتصادی، منابع ملی را تاراج می‌کنند. این دیدگاه منفی درباره دولت می‌تواند به بحران‌های سیاسی و پیامدهای خطرناک امنیتی در پهنه ملی و حتی در گستره‏ای فراتر بینجامد. لازمه پیشگیری و مبارزه با فساد، شناخت ریشه‌های فساد است. به همین دلیل شناخت تعارض منافع به‌عنوان مهم‌ترین ریشه وقوع فساد از اهمیت بسیاری برخوردار است. تعارض منافع به شرایطی اطلاق می‌شود که در آن، فرد (یا سازمانی) تحت تأثیر منافعی (ارزش‌هایی) قرار می‌گیرد که می‌تواند بر تصمیم یا رفتار حرفه‌ای وی (که نسبت به آن‌ها مسئول است) تأثیر گذارد. موضوع تعارض منافع ریشه و بستر اصلی تمام فسادها شناخته می‌شود. یکی از مصادیق بارز تعارض منافع، لطمه به تولید ملی و وارد ساختن خسارت به بدنه اصلی اقتصاد است. برای جلوگیری از تعارض منافع باید مقررات و قوانین شدیدی برای محدود ساختن افراد دارای اختیار اعمال شود. مقایسه بین دو تعریف فساد و تعریف تعارض منافع، روشن می‌کند که چرا مفهوم تعارض منافع و فساد به‌شدت به هم پیوسته هستند. تعارض منافع زمانی وجود دارد که «کارکنان می‌توانند از موقعیت خود سوءاستفاده کنند» و فساد زمانی اتفاق می‌افتد که «کارکنان از موقعیت خود سوءاستفاده کرده باشند.» بنابراین وجود تعارض منافع همیشه به فساد منجر نمی‌شود، اما وقوع هر فسادی در بستر یک موقعیت تعارض منافع رخ می‌دهد. بنابراین باتوجه به ارتباط و همبستگی  بین تعارض منافع و فساد، پیشگیری از تعارض منافع راهکاری اساسی برای پیشگیری از فساد است و این مسئله به‌حدی مخرب و خطرناک است که به یکی از اصلی‌ترین و مهم‌ترین تهدید علیه کشورها و جامعه بین‌الملل بدل شده است که مانعی بر سر راه رشد و پیشرفت اقتصادی، ایجاد تبعیض و نابرابری و ناکارآمدی حکومت می‌شود.

مدیریت قانونی تعارض منافع در دنیا سابقه‌ای طولانی دارد. برای مثال کشور آمریکا از سال ۱۹۶۰ سیاست‌های خود را از روش‌های سخت مبتنی بر کشف و تنبیه پس از رخداد فساد، به روش‌های نرم پیشگیرانه تغییر داد و اقدام به قاعده‌گذاری در زمینه مدیریت تعارض منافع کرد. کشور کره جنوبی نیز از سال ۱۹۹۰ اقدام به ایجاد زیرساخت‌های قانونی در این زمینه کرده است. در ایران نیز به منظور تحقق آرمان‌ها و اهداف مندرج در قانون اساسی و دین مبین اسلام، مبارزه با فساد و در نتیجه شناخت مسئله تعارض منافع، انواع، مصادیق و راهکارهای مدیریت بهینه آن ضروری و حیاتی به‌نظر می‌رسد. در اقصی نقاط دنیا، دولت‌ها سیاست‌هایی را برای تعارض منافع در قوای مجریه، مقننه و قضائیه تدوین می‌کنند که این سیاست‌ها بر کلیت نظام سیاسی حاکم است ولی برای قوای مختلف ممکن است متفاوت باشد. برای مثال درحالی‌که کشورها قوانین عمومی ضد فساد که بر همه قوا حاکم است را در دستور کار خود قرار داده‌اند ولی مقررات و کدهای خاصی نیز برای هریک از قوا درباره استانداردهای رفتاری برای پیشگیری از تعارض منافع پیش‌بینی شده است که با توجه به جنس خاص هر قوه که کارکردهای ویژه‌ای را بر عهده دارند این معیارها تدوین و اجرا می‌شود.

کدهای رفتار حرفه‌ای بهترین سازوکار تضمین رفتار حرفه‌ای و در چارچوب مقررات عرفی محسوب می‌شوند که در قوای مختلف، خط‌مشی رفتاری کارکنان آن نهاد را مشخص می‌کنند. بسیاری از دولت‌ها مدیریت تعارض منافع را از طریق رویکردهای پیچیده‌ای هم‌چون آموزش، کارآموزی، شفافیت و نظام‌های نظارت کارا، دنبال می‌کنند و از ممنوعیت، محدودیت و مجازات اداری و جزایی تعارض منافع دوری کرده‌اند. تاکنون اسناد زیادی در رابطه با پیشگیری و مدیریت تعارض منافع در سطح بین‌المللی به تصویب رسیده است که شاه‌بیت آنان، لزوم تصویب قوانین داخلی کشورها متناسب و با الگوگیری از این اسناد است. از جمله این اسناد می‌توان به 1. راهنمای مدیریت تعارض منافع در بخش خدمات عمومی سازمان توسعه اقتصادی – اجتماعی؛ 2. تصویب‌نامه شورای اروپا موسوم به 20 راهکار اصولی برای مبارزه با فساد؛ 3. توصیه‌نامه شورای وزیران اتحادیه اروپا با عنوان کد رفتاری مقامات عمومی؛  4. معاهده ضد فساد سازمان ملل؛ 5. معاهده اتحادیه آفریقا در پیشگیری و مبارزه با فساد و 6. معاهده ضد فساد کشورهای آمریکایی اشاره کرد. همچنین به موجب بند 4 ماده 7 کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل، کشورها باید براساس قانون داخلی خود شفافیت و منع تعارض منافع را ترویج دهند.

اهمیت مدیریت تعارض منافع از آنجا ناشی می‌شود که جامعه از کلیه مقام‌هایی که در بخش عمومی فعالیت دارند انتظار دارد که در همه سطوح وظایف خود را بی‌طرفانه و بدون جانبداری به انجام رسانند و منافع شخصی آنان بر تصمیم‌گیری‌ها اثر نگذارد و هرگونه مدیریت بد می‌تواند به سوءاستفاده از منصب عمومی بیانجامد. این اقدام‌ها موجب افزایش کارآمدی در محیط عمومی شده که تهدیدی برای فساد و بی‌قانونی می‌شود.

باتوجه به آثار زیان‌بار فساد بر بخش‌های مختلف اقتصادی ازجمله بخش عمومی، خصوصی، سرمایه‌گذاری، نابرابری و مانند آنها، لازم است هر کشور برای کاهش سطح این معضل تمهیدهایی را بیندیشد. ازجمله مهم‌ترین راهکارهایی که امروزه برای مبارزه با فساد در کشورهای مختلف استفاده می‌شود، مدیریت تعارض منافع یعنی استفاده از کلیه اقدام‌ها و تدابیر اداری، نظارتی، قضایی و شبه قضایی لازم برای پیشگیری و کاهش زمینه‌های تعرض منافع است.  تعارض منافع یکی از ریشه‌های فسادهایی است که در ساختارهای حاکمیتی رخ می‌دهد و درصورتی که بتوان این ریشه را به‌درستی شناخت و راهکارهای متناسب برای مدیریت آن را طرح کرد، انگیزه بروز فساد کاهش می‌یابد.

تعارض منافع ساختاری به‌شدت پیچیده است و برای رفع آن در دستگاه‌های مختلف باید به‌صورت مصداقی و دستگاه به دستگاه ورود کرد و ناظر به هر دستگاه ساختار را اصلاح کرد. تعارض منافع نیازمند این است که ادبیات آن گسترش یابد و در لایه‌های مختلف اجتماعی و سیاسی مدنظر قرار گیرد. موضوعی که در ده سال گذشته در رابطه با شفافیت اتفاق افتاده است و در حال حاضر افراد با اصل موضوع شفافیت مخالفت نمی‌کنند. اما در رابطه با تعارض منافع همچنان به این مرحله نرسیده‌ایم و با اصل موضوع نیز گاهی مخالفت‌هایی صورت می‌گیرد. تعارض منافع تا زمانی که جزء استاندارد‌های قانون‌نویسی در کشور تبدیل نشود، به‌صورت کامل موفق نخواهد بود. مصادیق تعارض منافع در قوانین فعلی باید شناسایی شوند.

مفهوم تعارض منافع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران مفهوم جدیدی است که تاکنون به‌طور گسترده‌ای به آن پرداخته نشده است. تاکنون قانون مستقلی درباره تعارض منافع در قوا و نهادهای مختلف حاکمیتی به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است. در حال حاضر فقط لایحه‌ای به نام «مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» از سوی دولت آماده و برای تصویب در اختیار مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است. برای مثال در طرح مدنظر تنها به تعارض منافع فردی بسنده شده است و برای مدیریت تعارض منافع ساختاری، تدابیری اندیشیده نشده است؛ درحالی‌که تعارض منافع در سطوح ساختاری از اهمیت بیشتری برخوردار است. حتی تعریف منافع شخصی در متن طرح هم مبهم است و تشخیص موقعیت تعارض، مطابق با آن بسیار سخت و دشوار خواهد بود. همچنین طرح یادشده از الگوهای مهم تعارض منافع غافل مانده، در نتیجه برای تمام سازمان‌ها و موسسه‌های مشمول، لایحه جامع و فراگیری نیست. البته در نظام حقوقی ایران، قوانین و مقررات مختلف و پرشماری وجود دارد که به‌صورت جزیره‌ای و بیشتر برای مبارزه با فساد، به بخشی از مصادیق تعارض منافع اشاره داشته‌اند. بنابراین باوجود فقدان قانون جامع تعارض منافع در کشور، باید از قوانین و مقررات پراکنده‌ای که متضمن بخشی از بایسته‌های پیشگیری و مدیریت تعارض منافع است برای شناخت و تحلیل وضعیت موجود یاری جست.

در بیشتر مواقع فساد و تعارض منافع با یکدیگر همراه هستند؛ به همین دلیل برای مبارزه با فساد، باید تعارض منافع را شناسایی کرد زیرا سیاست‌های مبارزه با تعارض منافع ابزار مهمی برای ارتقای دموکراسی و بالابردن انسجام اداری محسوب می‌شوند. اغلب جایگاه تعارض منافع ریشه در ضعف‌های قانونی، روش‌های سنتی حل تعارض و فقدان ضمانت اجرای مناسب دارد. با توجه به اینکه تعارض منافع بسته به موقعیت‌های مختلف (شخصی، سازمانی، ساختاری و مانند آن) دارای تنوع است، بنابراین ارائه راهکارهای مدیریت تعارض منافع باهم متفاوت است و لازم است قوانین و سازوکار‌های متعددی براساس پیشگیری از انواع تعارض منافع در سطوح مختلف با بهره‌گیری از شفافیت وضع کرد. با تدوین مواد قانونی مؤثر و کارآمد در راستای مدیریت تعارض منافع و پیشگیری از فساد و همچنین ارائه موثرترین راهکارها هم از نگاه حقوقی و هم از دید اقتصادی و مدیریتی، فساد ناشی از تعارض منافع کاهش خواهد یافت. در ضمن به این نکته باید توجه کرد که در عمل امکان از بین بردن تمام موقعیت‌های تعارض منافع وجود ندارد، اما با انجام اقداماتی می‌توان اثر آن را، که همان بروز فساد است، کاهش داد.

مطلوب‌تر آن است که در این راستا قوانین کامل‌تری با استفاده از بومی‌سازی تجربه‌های سایر کشورها وضع شود. البته بدون ایجاد زیرساخت‌های مناسب، اهداف قانون قابل دستیابی نیست و پیشگیری از چنین جرائمی، مستلزم سیاست جنایی مناسب و همکاری تمام نهادهای مرتبط است.

مدیر مسئول